Bestemmingsplan 'Buitengebied, herziening woonregels'

1.1 Aanleiding

In de gemeente Montferland is sprake van een toenemende belangstelling onder arbeidsmigranten. Deze arbeidsmigranten hebben hier ook huisvesting nodig. Hoewel de gemeente het belang van arbeidsmigranten voor de lokale economie onderkent, wil de gemeente de huisvesting van arbeidsmigranten ook kunnen reguleren.

Onlangs is het bestemmingsplan 'Parapluherziening Wonen en horeca' vastgesteld. Met dat paraplubestemmingsplan worden alle bestemmingsplannen die gelden voor de kernen in de gemeente Montferland tegelijkertijd zodanig aangepast dat het gebruik van woningen in de kernen voor het daarin onderbrengen van arbeidsmigranten, kan worden gereguleerd.

Er bestaat ook aanleiding voor een aanpassing in het bestemmingsplan 'Buitengebied', zodat ter meerdere zekerheid ook de huisvesting van arbeidsmigranten in woningen en wooneenheden in het Buitengebied nader kan worden gereguleerd, waardoor misstanden kunnen worden voorkomen.

Hotels in het buitengebied zijn niet bestemd voor 'wonen'. Een hotel is een bedrijf dat in hoofdzaak voorziet in het verstrekken van nachtverblijf voor beperkte duur en waarbij het verstrekken van voedsel en dranken (daaraan) ondergeschikt is. Een gebruik van een hotel voor het huisvesten van arbeidsmigranten is bij recht dan ook niet toegestaan tenzij hotelkamers ook daadwerkelijk als hotelkamer worden verhuurd aan seizoen arbeidsmigranten. Ook binnen recreatieve bestemmingen (kampeerterreinen, recreatiewoningen/stacaravans, groepsaccommodaties) is een gebruik van gebouwen voor het huisvesten van arbeidsmigranten niet rechtens mogelijk nu daarbinnen uitsluitend recreatief nachtverblijf mogelijk is.

1.2 Plangebied en vigerend bestemmingsplan

De basis voor het bestemmingsplan 'Buitengebied, herziening woonregels', vormt de begrenzing van het plangebied van het bestemmingsplan 'Buitengebied, vierde herziening' (zie onderstaande figuur). Dit betekent dat het plangebied bestaat uit het gehele grondgebied van de gemeente Montferland met uitzondering van de kernen (en bedrijventerreinen).

Plangebied 

1.3 Leeswijzer

Na dit inleidende hoofdstuk wordt in hoofdstuk 2 ingegaan op het plan. Hoofdstuk 3 gaat in op de juridische planaspecten en in hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de uitvoerbaarheid.

2.1 Situatie

Geconstateerd wordt dat arbeidsmigranten steeds vaker gezamenlijk (in groepen) worden ondergebracht in bestaande panden. Dit gebeurt ook in reguliere woningen. De omgeving is daar niet altijd op berekend, hetgeen van invloed kan zijn op de wijze waarop het woon- en leefklimaat ervaren wordt. Hierbij zijn factoren als parkeerdruk en (geluid)hinder van belang. Er bestaat immers wel degelijk een relevant verschil tussen bewoning door groepen die geen gezamenlijk huishouden voeren en bewoning door een gezin. Daarnaast is een woning niet afgestemd op bewoning door groepen. Intensieve bewoning (veel mensen in één pand) heeft, in een woonomgeving situaties van overlast en (vermeende) onveiligheid tot gevolg.

Hoewel de intentie van het toegestane gebruik ‘wonen’ is om huisvesting in een woning mogelijk te maken, waarbij de bewoner(s) gezamenlijk één afzonderlijk huishouden vormen, maakt het bestemmingsplan Buitengebied de realisatie van de meer ongewenste woonvormen in de bestemmingen ‘wonen’ (art. 27), ‘wonen-landhuis’ (art. 28) en ‘wonen-woongebouw’ (art. 29) niet in alle gevallen op voorhand onmogelijk.

Uit jurisprudentie volgt dat er voor een uitleg van het onder de bestemmingsomschrijving toegestane gebruik ‘wonen’ niet mag worden aangesloten bij het begrip ‘woning’ (‘een gebouw dat dient voor de huisvesting van (het huishouden) van één persoon, dan wel twee indien sprake is van een zelfstandige inwoningsituatie’).

Hoewel uit het begrip ‘woning’ wel duidelijk blijkt dat een woning bedoeld is voor de huisvesting van één huishouden, moet onder ‘wonen’ -zo volgt uit jurisprudentie- wonen in de breedste zin van het woord, worden verstaan. Dit betekent dat ook andere woonvormen dan uitsluitend het huisvesten van één huishouden daaronder vallen. Het kan dan gaan om wonen in een samenstelling die niet gelijk te schakelen is met één huishouden, zoals kamerbewoning door arbeidsmigranten of studenten, waarbij sprake is van een gemeenschappelijk gebruik van de voorzieningen in de woning.

Vanwege de mogelijke impact op de leefomgeving wil de gemeente deze woonvormen ook in het buitengebied reguleren. De gemeente wil in dit soort gevallen per situatie een separate afweging kunnen maken om te bepalen of medewerking kan worden verleend.

Hoewel anders dan in de bestemmingsplannen voor de kernen in artikel 27 ‘Wonen’ van het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ in de bestemmingsomschrijving, naast ‘wonen’ ook zelfstandige inwoningsituaties zijn toegestaan op in de bestemmingsomschrijving met naam genoemde adressen, zijn ongewenste woonvormen op basis daarvan niet uit te sluiten.

Een ‘zelfstandige inwoningsituatie’ is in het bestemmingsplan ‘buitengebied’ als volgt omschreven: ‘een situatie waarbij de woning wordt bewoond door twee huishoudens (of: meer dan één huishouden), waarbij de desbetreffende woongedeelten beschikken over alle voorzieningen die benodigd zijn om een zelfstandig huishouden te voeren’.

In geval van de huisvesting van arbeidsmigranten in een woning, waarbij gemeenschappelijk gebruik wordt gemaakt van de voorzieningen is geen sprake van afzonderlijke woongedeelten met ieder een eigen huishouden. Op grond van de bestemmingsomschrijving ‘wonen’ kunnen er zodoende in een bestaande woning wel degelijk ongewenste situaties ontstaan.

Ook binnen een woning in de bestemming ‘wonen-landhuis’ kan een woonvorm waarbij meerdere arbeidsmigranten in één woning wonen (ondanks dat als strijdig gebruik wordt aangemerkt het gebruik van woningen ten behoeve van een zelfstandige inwoningsituatie) om die zelfde reden niet worden uitgesloten.

Dit zelfde geldt voor de bestemming ‘wonen-woongebouw’. Onder strijdig gebruik met de bestemming ‘wonen-woongebouw’ wordt in ieder geval begrepen het gebruik van wooneenheden ten behoeve van een zelfstandige inwoningsituatie. Hoewel een ‘wooneenheid’ is omschreven als een zelfstandige woonruimte in een bestaand of nieuw gebouw dat dient voor de huisvesting van (het huishouden van) één persoon, kan gelet op het binnen de bestemmingsomschrijving ‘wonen-woongebouw’ algemeen toegestane gebruik voor ‘wonen’ een ongewenste woonvorm niet met zekerheid worden voorkomen.

2.2 Nieuwe regeling

Ten einde ongewenste woonvormen die een ongewenste uitstraling op de woonomgeving kunnen hebben, uit te kunnen sluiten in buitengebied, wordt met dit bestemmingsplan het begrip ‘wonen’ in artikel 1 csb ‘Begrippen’ van het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ toegevoegd.

‘Wonen’ wordt daarin gedefinieerd als ‘huisvesting van (het huishouden van) één persoon’. Dit sluit aan bij de bestaande verklaring van het begrip woning, wooneenheid en zelfstandige inwoningsituatie.

Onder een ‘huishouden’ wordt verstaan: ‘Eén of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren, waarbij sprake is van continuïteit in samenstelling en onderlinge verbondenheid’.

Hieronder valt zowel de huisvesting van een gezin, maar ook een ander stel dat samen één huishouden vormt of voorheen vormde.

Omdat zowel in de begrippen ‘woning’, ‘wooneenheid’, ‘zelfstandige inwoningsituatie’, maar ook het toegevoegde begrip ‘wonen’ melding wordt gemaakt van het begrip ‘huishouden’, wordt ook dit begrip verklaard in het bestemmingsplan onder artikel 1 aya.

2.3 Afwijken van de nieuwe regeling

Door de bovengenoemde aanpassing wordt huisvesting van meerdere arbeidsmigranten in één woning of wooneenheid uitgesloten, nu dat niet valt onder het nader ingekaderde begrip ‘wonen’. Dat het gebruik van een woning voor huisvesting van meerdere arbeidsmigranten (voor zover sprake van afzonderlijke huishoudens) in strijd is met het bestemmingsplan volgt reeds uit de definitie ‘wonen’.

Om initiatieven voor de huisvesting van meerdere arbeidsmigranten in één woning mogelijk te maken, moet vanaf nu een separate planologische procedure worden doorlopen.

Daarbij zal moeten worden aangetoond dat er sprake is van een goede ruimtelijke ordening en kan tevens worden gewaarborgd dat de huisvesting van arbeidsmigranten volgens een 'menselijke maat' plaatsvindt.

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) biedt met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onderdeel 2, in samenhang met artikel 4, lid 9 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), de mogelijkheid voor burgemeester en wethouders om met een omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan voor een gebruik van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten.

Toepassing van dit artikel kan buiten de bebouwde kom uitsluitend worden toegepast, mits het in dat geval gaat om een logiesfunctie voor werknemers, de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen. Hierop is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing.

3.1 Planopzet

Voorliggend bestemmingsplan 'Buitengebied, herziening woonregels' bestaat uit planregels, een verbeelding en een toelichting. De planregels en de verbeelding vormen het juridisch bindende onderdeel van het bestemmingsplan. De toelichting is belangrijk als het gaat om de onderbouwing van hetgeen in het bestemmingsplan is geregeld en om de uitleg daarvan.

Dit bestemmingsplan voorziet in een wijziging van de regels van het bestemmingsplan 'Buitengebied', zoals dat geldt na in werkingtreding van het bestemmingsplan 'Buitengebied, vierde herziening' door toevoeging van het begrip 'wonen' en het begip 'huishouden' aan artikel 1 'begrippen'. De wijzigingen hebben op het gehele plangebied betrekking.

3.2 Verbeelding

De verbeelding van dit plan bestaat uit de plancontour, waarbij aansluiting wordt gezocht bij het bestemmingsplan 'Buitengebied, vierde herziening'. Bij het raadplegen van een locatie op de verbeelding van dit plan wordt geen detailinformatie ten aanzien van die locatie gegeven. De onderliggende verbeelding blijft immers ongewijzigd en onverkort van toepassing. Vanuit de verbeelding zijn de regels van dit plan te raadplegen.

3.3 Planregels

De regels van dit bestemmingsplan volgen de systematiek van de periodieke herzieningen en zijn opgebouwd uit:

• Hoofdstuk 1: inleidende regels (begrippen)
• hoofdstuk 2: - (bestemmingsregels)
• hoofdstuk 3: algemene regels
• hoofdstuk 4: overgangsregels en slotregel

De begripsomschrijvingen in hoofdstuk 1 hebben betrekking op dit bestemmingsplan zelf. De wijzigingen van de begrippen in het geldende bestemmingsplan zijn opgenomen in hoofdstuk 3 ‘Algemene regels’. De wijzigingen hebben op het gehele plangebied betrekking.

In de algemene regels worden ook de verbeelding en de regels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ van toepassing verklaard, zoals dat geldt na de diverse actualisaties en juridisch geldende wijzigingsplannen.

Hoofdstuk 4 (Overgangs- en slotregels) omvat de wettelijk verplichte overgangsbepaling en slotbepaling.

4.1 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

Op het bestemmingsplan is geen inspraak toegepast. Het ontwerp bestemmingsplan is zes weken ter inzage gelegd. Hiervan is kennisgegeven via Montferland Nieuws en de Staatscourant. Gedurende deze periode kon een ieder zijn zienswijze kenbaar maken. Indien noodzakelijk wordt het bestemmingsplan aangepast naar aanleiding van eventuele zienswijzen. Vervolgens wordt het bestemmingsplan al dan niet gewijzigd vastgesteld. Na de vaststelling wordt het bestemmingsplan nogmaals zes weken ter inzage gelegd. Tijdens deze periode bestaat de mogelijkheid tot het indienen van beroep bij de Raad van State.

4.2 Vooroverleg

Het bestemmingsplan omvat noch waterhuishoudkundige belangen, noch een provinciaal belang. Vanwege het ontbreken daarvan, kan van vooroverleg ex artikel 3.1.1 Bro met het Waterschap en de Provinciale afdelingen worden afgezien.

4.3 Economische uitvoerbaarheid

Op grond van het Bro dient de uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen te worden aangetoond. Dit bestemmingsplan maakt een bouwplan in de zin van artikel 6.2.1. Bro niet mogelijk. Het opstellen van een exploitatieplan of het aangaan van een overeenkomst om eventueel kostenverhaal te verzekeren is voor dit bestemmingsplan dan ook niet noodzakelijk. Het plan leidt evenmin tot planschade.

4.4 Voorbereidingsbescherming

Bestaande legale situaties voor huisvesting van arbeidsmigranten welke bestonden op het moment van inwerkingtreding van dit bestemmingsplan, mogen op grond van het gebruiksovergangsrecht worden voortgezet, tenzij deze zijn ontstaan nadat het ontwerp van dit bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Wanneer het ontwerp bestemmingsplan ter inzage is gelegd, is er sprake van voorbereidingsbescherming. Een woning kan niet meer bij recht door meerdere arbeidsmigranten (waarbij zij afzonderlijke huishoudens vormen), voor wonen in gebruik worden genomen.